История создания подразделения финансовой разведки Кыргызской Республики

Объективные предпосылки начала борьбы с легализацией преступных доходов

Мировая тенденция борьбы с легализацией доходов преступной деятельности реальные черты начала обретать в начале 80-х годов прошлого столетия. Хотя в отдельных странах необходимость такого противодействия появилась значительно раньше. К примеру, в США прибыли от преступной деятельности гангстерских синдикатов и мафиозных кланов, во времена Великой депрессии, уже к 40-годам начали выходить из тени в виде легальных частных банков, ресторанов, казино, строительных, нефтеперерабатывающих и других компаний и фирм. А начиналась легализация с создания частных прачечных заведений, через которые прокручивались миллионы наличных долларов. Нынешний устойчивый термин «отмывание денег» специалисты связывают с этими «прачечными» операциями.

К середине 80-х годов двадцатого столетия потребность в современной стратегии борьбы с отмыванием денег получила широкое международное признание. Отправной точкой в развитии этой тенденции принято считать переговоры в рамках Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. Изъятие у преступных элементов доходов от их преступной деятельности все чаще рассматривается, как важный инструмент борьбы с незаконной торговлей наркотиками, а в последующем и с другими видами преступлений. Прогресс в этой сфере становится решающим в борьбе с организованной преступностью, коррупцией и финансированием терроризма и поддержания целостности финансовых рынков.

Разработка стратегии противодействия отмыванию денег наглядно показала, что традиционными методами борьбы с преступностью здесь не обойтись. Во-первых, правоохранительные органы имеют весьма ограниченный доступ к соответствующей финансовой информации, во-вторых, сотрудники традиционных правоохранительных структур не имеют необходимого опыта работы в финансовой сфере, далеки от хитросплетенных схем отмывания денег. Было очевидно, что реализация подобной стратегии требует создания и привлечения к этой борьбе специальных подразделений, состоящих из людей имеющих достаточный опыт работы в финансовых структурах и обладающих знаниями финансовой системы.

Подразделения финансовой разведки

Первые подразделения финансовой разведки (ПФР) были созданы в начале 90-х годов прошлого столетия. В последующие пятнадцать лет число ПФР резко возросло, в 2007 году группа Эгмонт (неофициальная международная ассоциация ПФР) насчитывала такие подразделения уже в 106 государствах мира. В 2003 году Целевая группа по финансовым мерам борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) приняла 40 рекомендаций, направленных на организацию противодействия отмыванию денег, в число которых были включены прямые рекомендации по созданию и функционированию ПФР. Международный Валютный Фонд и Всемирный банк, а также ряд государств их членов, оказывают различным странам техническую помощь в области создания и укрепления ПФР.

Со временем круг задач и обязанностей ПФР расширяется в соответствии с мировыми тенденциями борьбы с международным терроризмом. Помимо противодействия отмыванию денег и пресечения, связанных с этим первичных преступлений, сегодня они включают в себя и вопросы борьбы с финансированием терроризма. Информация, касающаяся финансирования терроризма, во многих отношениях отличается от информации, касающейся других финансовых преступлений, что ставит вопросы о специальных методах анализа подобной информации и о соответствующей подготовке сотрудников ПФР. Круг субъектов, предоставляющих информацию и сотрудничающих с подразделениями финансового мониторинга, также расширяется с включением в него представителей нефинансовых профессий, таких, например, как работники казино, лица, предоставляющих услуги компаниям, юристы и бухгалтеры. В итоге характер получаемых сообщений становится более разнообразным, что в очередной раз ставит вопросы о методах анализа и подготовке специалистов.

В целом, ПФР представляют собой органы, которые получают от финансовых учреждений, других структур и лиц сообщения о подозрительных операциях, анализируют полученную информацию, и передают подготовленный на основе этих сообщений материал правоохранительным органам и зарубежным ПФР для принятия соответствующих мер в целях борьбы с отмыванием денег.

Евразийская региональная группа (ЕАГ)

В октябре 2003 года на Пленарном заседании ФАТФ Россия инициировала создание Евразийской региональной группы (ЕАГ) по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма, по типу ФАТФ.

Решение государств-участников о создании ЕАГ было принято на Учредительной конференции в Москве в октябре 2004 года. В состав этой группы, помимо России, вошли Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Китай и Таджикистан. Наблюдателями в ЕАГ в настоящее время являются 20 иностранных государств и международных организаций.
Основная цель Евразийской группы – оказание содействия в формировании национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, приведение их в соответствие с международными стандартами, повышение эффективности этих систем за счет международного обмена информацией.

Подразделение финансовой разведки Кыргызской Республики

Необходимость создания ПФР в Кыргызской Республике наиболее реально появилась вместе с началом членства Кыргызской Республики в Евразийской региональной группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ). Реализация решений ЕАГ, воплощение в жизнь задач, которые рассматриваются и ставятся на Пленарных заседаниях этой организации, настоятельно требовали создания специального уполномоченного органа, который бы непосредственно осуществлял и координировал работу в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в Кыргызстане.

Подразделение финансовой разведки в Кыргызской Республике ведет отсчет своей истории со дня подписания Президентом Кыргызской Республики Указа № 352 от 8 сентября 2005 г. «Об уполномоченном органе по борьбе с финансированием терроризма и «отмыванием» доходов, полученных преступным путем - Службы финансовой разведки Кыргызской Республики».

25 ноября 2005 г. Президент Кыргызской Республики Указом № 596 назначил исполняющим обязанности Председателя Службы финансовой Разведки Кыргызской Республики Калимбетову Тажикан Борбугуловну, одновременно занимавшую должность заместителя министра финансов КР.

29 декабря 2006 года Президент Кыргызской Республики подписал Указ № 645 «О назначении Садырова Максатбека Ажымалиевича Председателем Службы финансовой разведки Кыргызской Республики». До этого Садыров М.А. занимал должность первого заместителя Председателя СФР КР.

Основная цель деятельности Службы финансовой разведки КР – это осуществление мер по борьбе с финансированием терроризма и «отмыванием» доходов, полученных преступным путем, обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства, а также целостности, устойчивости финансовой системы Кыргызской Республики. Служба финансовой разведки КР представляет собой апробированный в международной практике пример - ПФР административного типа, не относящегося к системе правоохранительных или судебных органов. Хотя стандартное мышление нередко приводит к ошибке в понимании места и роли Службы финансовой разведки в системе государственных органов. СФР иногда ошибочно относят к числу правоохранительных или контролирующих органов, приписывают оперативные и следственные функции, на самом деле не имеющие ничего общего с деятельностью Службы финансовой разведки. Надо полагать, это издержки специфики уполномоченного органа, которая связана со строгой конфиденциальностью рабочего процесса Службы.

Со времени образования, Служба финансовой разведки, как государственный орган прошла все необходимые этапы становления, и претерпела все формальные условия создания соответствующих органов. Хронология основных событий и принятия ключевых решений, связанных с созданием и организацией деятельности Службы финансовой разведки Кыргызской Республики выглядит следующим образом:

- 12 января 2006 года получено Свидетельство «О государственной регистрации юридического лица».
- В январе 2006 года присвоена экономическая и функциональная квалификация СФР КР в бюджете республики на 2006 финансовый год.
- Указом Президента Кыргызской Республики от 29 декабря 2005 года № 655 «О вопросах Службы финансовой разведки КР» утверждено «Положение о Службе финансовой разведки» и ее предельная штатная численность.
- Указом Президента Кыргызской Республики от 29 декабря 2005 года № 655 «Об условиях оплаты труда государственных служащих Службы финансовой разведки Кыргызской Республики» утверждены должностные оклады госслужащих СФР КР.
- Указом Президента Кыргызской Республики от 17 января 2006 года № 11 назначен Первый заместитель Председателя Службы финансовой Разведки Кыргызской Республики.
- Указом Президента Кыргызской Республики от 17 марта 2006 года № 121 «О внесении дополнений в Указ «Об оптимизации структуры государственных органов Кыргызской Республики от 30 ноября 2005 года»» внесена дополнительная графа относительно нормативной численности МОП Службы финансовой Разведки Кыргызской Республики.
- 16 июня 2006 года Парламентом Кыргызской Республики был принят Закон КР «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём» и направлен на подпись Президенту Кыргызской Республики.
- 26 июня 2006 года Распоряжением Президента КР № 245 образована Межведомственная комиссия по вопросам ПФТ/ОД;
- 31 июля 2006 года Президентом Кыргызской Республики подписан Закон Кыргызской Республики «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём»;
- 25 августа 2006 года Распоряжением Правительства КР № 477-р СФР КР передано здание, расположенное по адресу г. Бишкек ул. Тоголок Молдо 21а;
- 11 декабря 2006 года Президентом Кыргызской Республики подписаны Распоряжения:

РП № 354, о даче согласия на проект Соглашения между Службой финансовой разведки Кыргызской Республики и Департаментом финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь о сотрудничестве в сфере ПФТ/ОД. Подписано 14 декабря 2006 года в г. Москва;

РП № 355, о даче согласия на проект Меморандума между Службой финансовой разведки Кыргызской Республики и Государственным Комитетом финансового мониторинга Украины о сотрудничестве в сфере ПФТ/ОД;

РП № 356, о даче согласия на проект Соглашения между Службой финансовой разведки Кыргызской Республики и Федеральной службой по финансовому мониторингу (Российская Федерация) о сотрудничестве в сфере ПФТ/ОД. Подписано 15 декабря 2006 года в г. Москва.

С начала деятельности Службы в рамках принятого закона «О противодействии финансирования терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и положения об СФР были достигнуты и подписаны межведомственные соглашения о взаимном сотрудничестве и предоставлении сведений между:

СФР – Национальным банком Кыргызской Республики №21 от 2 ноября 2006 г.;
СФР – Агентством Кыргызской Республики по контролю наркотиков № 18 от 6 ноября 2006 г.;
СФР – Службой финансовой полиции № 22 от 27 ноября 2006 г.;
СФР – Службой национальной безопасности №23 от 29 ноября 2006 г.
СФР – Государственным агентством по финансовому надзору и отчетности при Правительстве Кыргызской Республики №24 от 6 ноября 2006 г.;
СФР – Министерством экономики и финансов Кыргызской Республики № 25 от 19. ноября 2006 года.

В сентябре 2007 года был издан сборник методических рекомендаций «Национальная система противодействия финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Сборник содержит правовые основы борьбы с финансовыми правонарушениями, комментарии специалистов, инструктивную и методологическую базу в сфере ПФТ/ОД. В данное издание включены и наиболее типичные примеры схем по отмыванию нелегальных доходов и финансированию терроризма, выявленных экспертами таких международных организаций, как Целевая группа по финансовым мероприятиям в области отмывания денег (ФАТФ), Евразийская группа по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма (ЕАГ) и других. Здесь же можно найти типичные примеры преступных схем, выявленных органами финансовой разведки и другими контролирующими и правоохранительными органами различных стран мира.

В целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан, усиления борьбы с финансированием терроризма и «отмыванием» доходов, полученных преступным путем, обеспечения стабильности и устойчивости финансовой системы 31 июля 2006 года в Кыргызской Республике был принят Закон «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (ПФТ/ОД). Закон этот вступил в силу 8 ноября 2006 года.

Принятию данного правового акта в первую очередь способствовали необходимость выполнения Кыргызстаном принятых на себя международных обязательств, руководство общепризнанными международными стандартами противодействия финансированию терроризма и легализации доходов, полученных преступным путем, предусмотренных в Рекомендациях ФАТФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 данного Закона о ПФТ/ОД в целях его реализации и приведения действующих законодательных актов Кыргызской Республики в соответствие с указанным законом, Правительством КР (согласно Постановлению ПКР от 10 января 2007 года), Службой финансовой разведки было инициировано 11 законопроектов.

Разработка данных законопроектов стала начальным этапом становления Национальной системы противодействия финансированию терроризма и легализации доходов, полученных преступным путем в Кыргызстане, началом процесса гармонизации законодательства Кыргызской Республики, приведения его в соответствие с нормами Закона о ПФТ/ОД и с требованиями международных стандартов права в данной сфере.

Законопроекты были приняты Жогорку Кенешем 12 сентября 2008 года, и направлены на рассмотрение Президента Кыргызской Республики. 17 октября 2008 года Президент Кыргызской Республики подписал:

Закон «Об игорной деятельности в Кыргызской Республике» от 11 августа 2008 года № 201;
Закон «О внесении дополнений в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности» от 17 октября 2008 года № 214;
Закон «О внесении дополнений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики» от 17 октября 2008 года № 215;
Закон «О внесении изменения в Закон Кыргызской Республики «О банковской тайне» от 17 октября 2008 года № 216;
Закон «О внесении дополнений и изменения в Закон Кыргызской Республики «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике» от 17 октября 2008 года № 217;
Закон «О внесении дополнения в Налоговый кодекс Кыргызской Республики» от 17 октября 2008 года № 218;
Закон «О внесении дополнения в Закон Кыргызской Республики «Об организации страхования в Кыргызской Республике» от 17 октября 2008 года № 221;
Закон «О внесении изменений и дополнения в Уголовный кодекс Кыргызской Республики» от 17 октября 2008 года № 223;
Закон «О внесении изменения и дополнения в Закон Кыргызской Республики «О Национальном банке Кыргызской Республики» от 17 октября 2008 года № 224;
Закон «О внесении дополнений в Закон Кыргызской Республики «О рынке ценных бумаг» от 17 октября 2008 года № 225;
Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнения в Закон Кыргызской Республики «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 17 октября 2008 года № 228.

Стабильность финансовой системы государства, как фактор развития экономики, сохранения политической и социальной стабильности, имеет решающее значение в государственном строительстве. Есть в практике формирования мирового сообщества примеры, когда именно этот фактор сыграл и продолжает играть основополагающую роль в развитии тех или иных государств. И в то же время, есть немало примеров, когда нестабильность финансовой системы сводит на нет все экономические реформы в государстве. В современном мире существует множество потенциальных, и уже апробированных методов дестабилизации финансовых систем. Государственная служба финансовой разведки Кыргызской Республики является частью мировой системы противодействия таким угрозам, уполномоченным органом, на который возложена ответственная миссия борьбы с отмыванием преступных доходов и попытками финансирования терроризма в Кыргызстане.

Закон КР «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» вступил в силу 8 ноября 2006 года, с этого дня деятельность СФР КР получила правовую основу, новый импульс и содержание.

В ходе работы 17-го Пленарного заседания группы Эгмонт, которое проходило с 24 по 26 мая 2009 года в городе Доха, Катар, его участники рассмотрели заявку СФР КР на вступление в группу Эгмонт. Обсудив шаги, предпринятые Кыргызстаном по совершенствованию правовой базы в сфере ПФТ/ОД и выполненные нашей страной условия вступления в группу, члены организации единогласно решили принять СФР КР в группу Эгмонт в качестве ее полноправного члена.

В рамках реформы государственного управления, 26 октября 2009 года Указом Президента КР Служба финансовой разведки преобразована в Государственную службу финансовой разведки Кыргызской Республики, с определением в качестве органа, непосредственно подотчетного и подчиненного Президенту Кыргызской Республики.

Указом Президента КР от 5 октября 2010 года Председателем Государственной службы финансовой разведки была назначена Шакирова Гульмира Абидиновна.

Если до 2010 года Государственная служба финансовой разведки, как орган системы государственного управления, по большей части находилась в режиме становления, то начиная с 2011 года, ее деятельность обретает характер полноценного решения возложенных на нее задач. Именно в этот период в работе уполномоченного органа появились реальные результаты, была налажена обратная связь с органами и ведомствами, деятельность которых в также направлена на противодействие финансовым нарушениям, на борьбу с хищениями государственных средств, на борьбу с терроризмом и экстремизмом. Межведомственное сотрудничество выстраивалось на новых принципах и на качественно новой основе. Если прежде финансовая служба использовалась правоохранительными органами, по большей части, в качестве информационной базы, то теперь это партнерские взаимоотношения, в которых важную роль играет обратная связь. Это значит, что работа аналитиков ГСФР теперь имеет целевую направленность, и может быть использована правоохранительными органами строго в рамках расследуемого уголовного дела. Показатели 2011 года свидетельствуют о заметной продуктивности предпринятых шагов.

Позитивные политические реформы, переход Кыргызстана на парламентскую форму правления отразились и на статусе ГСФР, которая получила статус Государственной службы финансовой разведки при Правительстве Кыргызской Республики.

Распоряжением Премьер-министра Кыргызской Республики от 20 января 2012 года Мамбетжанов Мэлис Тулиндыевич был назначен Председателем Государственной службы финансовой разведки при Правительстве Кыргызской Республики.

Распоряжением Премьер-министра Кыргызской Республики от 10 января 2017 года Председателем Государственной службы финансовой разведки при Правительстве Кыргызской Республики был назначен Кадыралиев Айбек Джумабаевич.

Распоряжением Премьер-министра Кыргызской Республики от 6 июля 2018 года Председателем Государственной службы финансовой разведки при Правительстве Кыргызской Республики назначен Анарбаев Гуламжан Сатбалдыевич.